社科院报告指出:指定专门出版社出版标准涉嫌违法

法制网记者 万静

今天由中国社会科学院国家法治指数研究中心法学研究所法治指数创新工程项目组完成的《标准公开的现状与展望——以政府主导制定的标准为样本》(以下简称“标准公开报告”),由中国社会科学出版社以国家智库报告形式公开出版发行。“标准公开报告”指出,在中国,政府主导制定的标准姓“公”不姓“私”,不仅应当对外公开,而且还应按照目前推进政务公开的要求通过政府网站等免费向社会主动公开。

在中国,标准分为政府主导制定的标准及市场主体自主制定的标准。政府主导制定的标准包括国家标准、行业标准、地方标准,市场主体自主制定的标准包括企业标准与团体标准。从广义的角度讲,标准的公开不仅包含标准文本的全文公开,还包括与标准文本相关的标准制修订等信息的公开。

报告课题组于2017年8月10日至2017年9月20日,对通过网站公开平台公开国家标准、行业标准、地方标准的情况进行了分析。

国家标准:标准文本全文的公布时长滞后

在国家标准公开方面,课题组选择国家标准化管理委员会及国家卫生和计划生育委员会(以下简称国家卫计委)、环境保护部、住房和城乡建设部(以下简称住建部)及农业部4家国务院部门作为调研对象。

在行业标准公开方面,选择国务院组成部门中的17家部门(不含国防部、监察部、国家安全部)及国家质量检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局(以下简称国家食药监总局)2家国务院直属机构作为调研对象。

在地方标准公开方面,《标准化法》《地方标准管理办法》等文件授权省级质监局有制定发布标准的权职,故选择31家省、自治区、直辖市的质监局以及各省级标准化信息平台为调研对象。

全过程公开国家标准,不仅要保障公开的质量,还要确保公开的及时性。公开主体应以最快的速度公开国 家标准文本全文,即标准一经发布就应及时公开全文。

然而,通过调研发现,国家标准全文公开系统发现,一些国家标准已通过有关审批部门批准并予以发布,而标准全文却迟迟未公开,这一现象普遍存在于国家标准的公开中。其主要体现在国家标准全文公开系统“通知”栏目中关于公开某项国家标准公告中国家标准全文的通知的发布日期,也即此国家标准全文的公开日期与该公告中国家标准的发布日期存在明显的时长间隔,有的间隔接近一个月。

如国家标准全文公开系统于2017年8月18日发布了《关于公开2017年第20号中国国家标准公告中国家标准全文的通知》,明确说明即日起可在本系统中查阅《道路交通标志和标线 第4部分:作业区》等200项国家标准的题录,可查阅强制性国家标准、非采标推荐性国家标准全文。而2017年第20号中国国家标准公告的发布日期,也即上述200项国家标准的发布日期为2017年7月31日,与其中的强制性国家标准全文、非采标推荐性国家标准全文的公开日期相比,两者相差18天。这说明公开强制性国家标准全文、非采标推荐性国家标准全文的时长远远滞后于发布这些标准的时长,严重影响了公众第一时长获取标准的及时性。

地方标准:标准预公开工作不到位

调查发现,17家调研对象对标准预公开工作重视不够,没有全面公开标准立项前公示、标准计划公告、标准意见征集稿,在标准的制修订方面没有做到广纳民意、吸取建议,占比89.5%。此外,有的国务院部门虽然公开了标准预公开信息,但是往往较为滞后。如中国人民银行公开了标准计划公告,但是此类公告止于2003年,此后再未公布此类公告的信息。

此外,标准复审结论公开不理想。《标准化法实施条例》规定,标准实施后,制定部门应当适时进行复审,根据复审结论判定有关标准或继续有效或废止或对标准进行修订。调研发现,大多数调研对象对标准复审结论公开工作不够重视,只有交通运输部、水利部、工业和信息化部、住建部公开了标准复审结论。而且,水利部的标准复审结论公开止于2004年,以后再无此类信息的公布。

地方标准:多个平台公开标准信息

在调研的31个地方中,各省级部门都设有相关的标准信息平台,但有的在省级质监局网站同时还设有标准化栏目,并公开了标准方面的信息,而有的省份的地方标准信息分别公开在多个网站平台上,令公众难以识别哪个更权威、更准确。例如,黑龙江省的标准信息分别发布在黑龙江省质量与标准化信息网、黑龙江标准化研究院网站、标准信息网-黑龙江标准馆上。四川省和云南省分别有两个标准信息平台,分别是四川省标准文献信息资源服务平台(四川标准馆)和四川省地方标准信息平台,以及云南省标准化信息传递服务平台和云南标准化服务信息网。四川省地方标准信息平台和四川省标准文献信息资源服务平台(四川标准馆)两个网站平台重复设置的栏目有标准公告、标准废止、标准检索(标准查询)、标准新闻(标准资讯)等栏目。四川省标准文献信息资源服务平台(四川标准馆)还存在信息发布混乱的情况,例如,标准制修订计划应放在标准制修订栏目中,但是却放在政策管理栏目中。这样极易造成信息重发、漏发等现象,也不方便公众查找信息。

指定专门出版社出版标准涉嫌违法

报告调研指出,出版社基于政府指定而获得标准专有出版权的情形非但不合理,而且有违法之嫌疑。

部分部门规章及规范性文件关于标准专有出版权的规定与其上位法——《著作权法》的规定不符。根据《著作权法》第31条的规定,专有出版权是出版社通过合同从作者(著作权人)手中继受取得。首先,作品本身有著作权时,才能通过合同约定出版作品的出版单位有专有出版权。而政府主导制定的标准不受《著作权法》保护,自然不存在专有出版权的问题,正如法律、法规及各种政府文件不受《著作权法》保护一样,其出版并非必须由某一特定的出版社出版,而是具有出版资质的出版社都可以出版。标准化审批部门没有权限通过合同直接约定某个出版社享有专有出版权。而且,对专有出版权只能通过签订合同的形式加以约定,以行政授权的方式指定某个出版社有专有出版权无法律支持。因此,无论以何种方式来确定某个出版社有政府主导制定的标准的专有出版权都不合理。

政府部门直接指定标准出版社的做法涉嫌滥用行政权力。《中华人民共和国反垄断法》规定了行政机关在行使职权中的禁止性规定,即不得滥用权力排除、限制竞争及制定有排除、限制竞争内容的规定。《标准出版管理办法》以部门规章的形式规定了特定出版单位享有专有出版资格,排除了其他出版单位的出版机会,这显然属于滥用行政权力排除、限制竞争的行为,有违法嫌疑。

标准出版反哺标准研发的制度设计没有发挥应有作用。政府主导制定的标准是政府强化社会管理、发挥公共服务职能的表现,各级财政应统筹安排标准化工作经费,保证政府主导制定标准的供给。《标准化“十一五”发展规划》虽然提出通过标准销售及咨询服务,建立反哺标准制修订工作的机制,但有关部门就课题组依申请公开所作出的答复显示,其未收到过相关出版机构因出版标准而反哺的费用。这意味着该反哺机制并没有真正得到贯彻,实践中有的部门甚至为了出版标准文本还要向出版社提供出版补助经费。

标准专有出版权的授予涉嫌违反政府信息公开义务。《政府信息公开条例》第27条规定,行政机关提供政府信息“不得通过其他组织、个人以有偿服务方式”提供。但关于标准专有出版的部门规章及规范性文件,并未配合《政府信息公开条例》的实施而进行修改,在行政配置标准专有出版权的背景下,公众仍须通过有偿付费的方式获得该政府信息内容,显然违反了无偿公开政府信息的上述法定义务。

适时修改标准公开的法律制度

报告建议,以法定的形式明确并统一对相关争议问题的认识。尤其是应尽快修订与时代发展不相符的有关标准出版发行管理的部门规章、规范性文件,明确取消标准的专有出版权的表述与规定,并增加规范标准出版等规定。标准的传播与推广可通过多种载体和形式,出版发行只是其中的一种途径。公众应可自由选择是通过浏览政府网站免费查询的方式,还是通过购买标准出版物的方式来获取标准文本。出版社可通过市场竞争的方式(如以公开招投标购买服务的方式)进入标准发行市场,获得出版资格。

协调推动各有关部门及各地方标准公开工作,鼓励制定行业标准公开、各地方标准公开的指导意见。确定政府主导制定标准的公开原则、公开范围、公开方式等。正确处理政府主导制定标准的公开与受版权保护标准的不公开的关系,坚持政府主导制定标准的信息公开、透明及共享原则。

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